Cần có cơ quan chuyên biệt để quản lý lĩnh vực PPP

Mỹ Lệ

Dự án BOT cầu Phú Mỹ – Ảnh minh họa: Anh Quân

Ông Nguyễn Tiến Lập.

TBKTSG: Nên hiểu (bản chất) các dự án xã hội hóa này là gì, thưa ông?

– Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Trong ngữ cảnh “đầu tư”, chữ “xã hội hóa” được hiểu là các dự án đáng ra phải do Nhà nước đầu tư nhưng nay chuyển sang dùng vốn của thành phần khác, phi ngân sách nhà nước, mà thực chất là ám chỉ nguồn vốn tư nhân.

Về mặt tài chính, khi thuyết trình các “dự án xã hội hóa” hay dự án sử dụng “vốn xã hội hóa” trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đối với các đại biểu Quốc hội hay các đại biểu hội đồng nhân dân, tính thuyết phục dường như cao hơn bởi ngầm định rằng “Nhà nước không mất gì mà chỉ có lợi” vì “ngân sách có phải chi đâu”…

Tuy nhiên, phân tích từ góc độ kinh tế quốc dân cũng như nền tảng pháp lý thì vấn đề không đơn giản như vậy.

Đối với nền kinh tế nói chung, đồng vốn nào cũng như nhau, không có sự phân biệt giữa vốn nhà nước hay tư nhân. Vấn đề ở chỗ sử dụng vốn thế nào cho công bằng, minh bạch, an toàn và hiệu quả. Ta vẫn hay nói rằng, khi đầu tư bằng vốn tư nhân, nếu có rủi ro thì tư nhân chịu.

Trên thực tế điều này không hẳn đúng, chẳng hạn các dự án xây khu đô thị, trung tâm thương mại vừa qua, trong đó, vốn mà nhà đầu tư tư nhân thực sự bỏ ra ban đầu chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ, ước khoảng 10% hoặc 15% hay thấp hơn, số còn lại là vay ngân hàng. Sau đó, bằng nhiều cách, các chủ dự án đã thu hồi ngay phần “ứng vốn trước” kia của mình, cộng với khoản lãi “khủng”, rồi mặc cho doanh nghiệp có thể phá sản và ngân hàng ôm đống nợ khó đòi.

Cá biệt có trường hợp một vài chủ dự án có thể bị truy tố, vào tù bởi tội “lừa đảo” nhưng số đó rất ít và nếu có xảy ra thì họ cũng không sợ bởi “người ra đi nhưng tiền còn ở lại”.

Tôi sợ rằng, quy luật này sẽ lặp lại đối với các dự án cơ sở hạ tầng lớn, đang và sắp triển khai. Cuối cùng ai sẽ là người gánh chịu các rủi ro kia, nếu xảy ra? Phải chăng chính là nền kinh tế, là toàn bộ xã hội?

Từ góc độ pháp lý, một cách sòng phẳng thì Nhà nước phải có trách nhiệm đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng; và đổi lại, Nhà nước có quyền bán tài nguyên quốc gia hay phát hành trái phiếu để vay nợ rồi dùng tiền thuế để trả… Nay, nếu sử dụng con đường “xã hội hóa” để triển khai các dự án này sẽ đồng nghĩa với việc Nhà nước trao các quyền ấy, một cách cụ thể và trong từng dự án riêng lẻ, cho các ông chủ tư nhân.

TBKTSG: Với bản chất như vậy, có nhiều câu hỏi cần được đặt ra liên quan đến quan hệ giữa ba bên: Nhà nước-nhà đầu tư và người dân?

– Các câu hỏi đặt ra là Nhà nước, tức chính quyền ở trung ương và địa phương, có quyền làm như vậy không, nếu có thì trong giới hạn và điều kiện như thế nào?

Đối với chủ đầu tư, thì sẽ là các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng được tạo ra, quyền huy động vốn xã hội để thực hiện dự án và quyền thu tiền từ người sử dụng để hoàn vốn và kiếm lời.
Còn đối với người dân với tư cách là người tiêu dùng thì liệu quyền được lựa chọn của họ có được đảm bảo? Ví dụ Nhà nước quyết định xây một con đường hay cây cầu duy nhất tại một địa bàn, giao cho tư nhân làm, mặc dù có thể đạt chất lượng tốt, nhưng người dân, dù giàu hay nghèo, đều buộc phải đi con đường và cây cầu ấy và trả mức phí cao như nhau mà không thể lựa chọn!

TBKTSG: Theo ông, vấn đề đối với Việt Nam, xét cả góc độ tích cực và cảnh báo tiêu cực trong chuyện này là gì? Chẳng hạn có xu hướng hiện nay đối với các dự án hạ tầng BOT là chúng bị đội vốn lên rất cao so với dự toán ban đầu.

– Ý nghĩa tích cực của các dự án hạ tầng “xã hội hóa” thì dễ thấy. Đó là việc có thể sử dụng nguồn vốn bên ngoài để thực hiện dự án. Còn tác động tiêu cực thì một phần tôi đã nói ở trên.

Tuy nhiên, đúng là có một vấn đề trước mắt là nhiều dự án BOT phát triển hạ tầng thường có chi phí cao và bị đội vốn so với dự toán ban đầu. Từ góc độ dự án, chúng ta quan tâm hai vấn đề là chất lượng sản phẩm và giá thành đầu tư, chưa nói tới thời hạn hoàn thành.

Chất lượng các con đường BOT vừa qua, như chúng ta thấy, không cao, nếu không muốn nói là khá kém về tuổi thọ và độ bền. Còn về giá cả thì có thể thấy là rất cao, chưa kể tới việc phải cộng thêm các tài sản là “thương quyền” mà Nhà nước đã cấp hay chuyển nhượng cho các chủ dự án với mức ưu đãi, tức ngược với quan niệm cho rằng “tư nhân sử dụng tiền túi nên bao giờ cũng rẻ hơn”.

Tuy giá thành cao nhưng chủ đầu tư không e ngại bởi họ vẫn có thể thu lời thông qua khai thác các “thương quyền” được cấp, trong khi phần rủi ro tài chính sẽ do xã hội gánh chịu thông qua nợ xấu của các ngân hàng như đã diễn ra vừa qua.

Do đó, yêu cầu đặt ra đối với các dự án BOT là cơ chế kiểm soát của Nhà nước. Nó cần phải chặt chẽ, thậm chí ở mức cao hơn so với chính các dự án mà Nhà nước tự làm.

TBKTSG: Có sự khác biệt gì trong câu chuyện xã hội hóa dự án xây dựng các khu hành chính tập trung, vốn trước đây do ngân sách nhà nước đầu tư, so với dự án hạ tầng xã hội như giao thông, cung cấp nước sinh hoạt, xử lý nước thải…, do doanh nghiệp đầu tư và thu hồi vốn trực tiếp từ người dân khi sử dụng dịch vụ? Phải chăng đây là một bước mở rộng mới trong phương thức xã hội hóa, và vấn đề quản trị các dự án xây khu hành chính tập trung do tư nhân đầu tư nên như thế nào?

– Sự khác biệt là rất lớn và mang tính bản chất bởi “xây dựng trụ sở hành chính” không phải là đầu tư phát triển mà chỉ là chi tiêu công thông thường, tức thuộc hạng mục cần cắt giảm một khi thiếu thốn ngân sách do thu không bảo đảm bởi thực trạng yếu kém của nền kinh tế. Do đó, có thể nói rằng nó không bao giờ mang tính cấp thiết cả, cho dù được diễn đạt dưới danh nghĩa để nhằm cải cách các thủ tục hành chính. Bởi vậy, nếu các dự án loại này được triển khai theo phương thức “xã hội hóa” thì phải coi là một sự dị biệt, so với xu hướng “xã hội hóa” dự án cơ sở hạ tầng thông thường.

Từ góc độ tài chính, cần lưu ý rằng khi một địa phương xây dựng trụ sở bằng cách sử dụng tiền của tư nhân, thì đó chính là đi vay nợ tư nhân để chi tiêu công, tuy nhiên có thể lại không ghi vào ngân sách nợ. Có nghĩa là sẽ khó kiểm soát từ góc độ Luật Ngân sách.

Ngoài ra, cũng cần lưu ý khả năng phức tạp và khó làm minh bạch các cơ chế liên quan như đàm phán với chủ đầu tư về giá thành đầu tư cũng như chuyển nhượng các thương quyền thuộc tài sản nhà nước tại địa phương, ví dụ quyền sử dụng đất hay các quyền kinh doanh khác.

Chi phí vốn của các dự án BOT thường đắt hơn so với lãi suất trái phiếu chính phủ. Người tiêu dùng sẽ phải gánh chịu cuối cùng thông qua việc trả “phí dịch vụ” ngày càng tăng. Ảnh: THÀNH HOA

TBKTSG: Trên thực tế, nhu cầu đầu tư các dự án hạ tầng rất lớn mà ngân sách nhà nước thì luôn có hạn, đâu là cách làm đúng để giải bài toán này? Kinh nghiệm của các nước trong thực hiện các dự án này như thế nào?

– Không thể phủ nhận một thực tế không chỉ ở nước ta mà tất cả các nước đang phát triển, thậm chí ngay cả các nước phát triển, là nhu cầu tài chính rất lớn cho việc phát triển, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng. Nhu cầu này thường vượt quá khả năng cho phép của các chính phủ trong giới hạn của luật ngân sách. Do đó, từ những năm 90 của thế kỷ trước, việc triển khai dự án hạ tầng theo hình thức nhượng quyền cho tư nhân mà phổ biến là BOT đã trở thành một trào lưu được chào đón từ châu Âu, đến Mỹ, Nhật, Úc và các nước khác.

Các lợi thế được chờ đợi từ con đường mới này không phải chỉ là sự đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính bổ sung, mà quan trọng hơn, còn là việc ứng dụng các công nghệ mới cũng như khả năng quản trị và điều hành hiệu quả của khu vực tư nhân.

Tuy nhiên, với thời gian người ta đã bắt đầu làm các phân tích và so sánh, thấy có các “tác động ngược”, thậm chí gây bất ổn cho nền kinh tế.

Chẳng hạn, về mặt tài chính, chi phí vốn của các dự án BOT thường đắt hơn so với lãi suất trái phiếu chính phủ. Tức là, nếu chính phủ đi vay bằng cách phát hành các trái phiếu công trình thì chi phí sẽ rẻ hơn. Các ngân hàng và định chế tài chính sẽ dễ dàng chấp nhận tài trợ hơn nếu đó là dự án chính phủ, bởi rủi ro sẽ ít hơn.

Ngoài ra, quá trình đàm phán và chuẩn bị cho các dự án BOT thường bị kéo dài, và một khi như vậy, sẽ bị tác động tiêu cực do các điều kiện về kinh tế và chính sách vĩ mô thay đổi.

Tại Việt Nam, có đặc thù cần lưu ý là vốn tín dụng cho các dự án BOT xây cầu, đường thường lấy từ nguồn ngắn hạn để sử dụng dài hạn, do đó lãi suất buộc phải thả nổi, trong khi đồng tiền Việt Nam lại chưa thể chuyển đổi. Điều này làm tăng tính rủi ro cho cả chủ đầu tư và nhà cấp vốn.

Người tiêu dùng sẽ phải gánh chịu cuối cùng thông qua việc trả “phí dịch vụ” ngày càng tăng cho các ông chủ tư nhân của các cây cầu, con đường ấy. Khác với việc trả thuế hay phí nhà nước, vốn phải do Quốc hội quyết định.

Tóm lại, tôi cho rằng con đường “xã hội hóa” các dự án hạ tầng chỉ nên coi là một giải pháp chứ hoàn toàn không phải là cứu cánh. Do đó, khi triển khai về phương diện chính sách, cần luôn luôn có sự cân nhắc kỹ càng để lựa chọn và quyết định, bao gồm cả mức độ về lượng trong tổng thể các dự án được quy hoạch, quy mô và sự tác động của từng dự án cụ thể, cũng như các biện pháp kiểm soát để giảm thiểu các rủi ro của dự án đối với nền kinh tế và sự tổn hại đối với lợi ích xã hội.

TBKTSG: Chính phủ vừa ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) nhằm tập trung đầu mối điều chỉnh thống nhất các hình thức đầu tư có tính chất xã hội hóa từ trước đến nay và có bổ sung một số hình thức. Ông nhận xét gì về các điều kiện pháp lý hiện nay cho vấn đề xã hội hóa này?

– Việc ban hành nghị định này là một nỗ lực lớn của Chính phủ nhằm tạo ra một quy chế pháp lý rõ ràng và sát thực hơn trên cơ sở tổng kết các kết quả và cả thất bại của các dự án cơ sở hạ tầng được triển khai chủ yếu theo hai hình thức BT và BOT trước đó.

Cho tới nay, các dự án BT thường được thực hiện theo cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” khởi phát từ những năm 80 của thế kỷ trước. Với sự đi xuống của thị trường bất động sản, các rủi ro đối với dự án BT loại này tăng lên, nên loại dự án này cũng trở nên kém hấp dẫn hơn. Với các dự án BOT, vấn đề chung lại ở chỗ nguồn vốn huy động, hoặc chủ yếu từ tín dụng ngân hàng thay cho trái phiếu công trình, hoặc vẫn sử dụng vốn nhà nước một cách gián tiếp.

Vẫn còn khá sớm để đánh giá các tác động thực tế của nghị định mới này, tuy nhiên, có thể nói rằng đối với cơ chế “đối tác công tư” nói chung và các dự án cơ sở hạ tầng triển khai theo hình thức “xã hội hóa” này nói riêng, một khung khổ pháp lý hoàn thiện sẽ không chỉ bao gồm một văn bản pháp lý, hơn nữa lại mới ở cấp độ một nghị định chính phủ.

Các luật cũng như cơ chế thực thi luật trong lĩnh vực này cần phải được hoàn thiện ngay, bởi quản lý nhà nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng “xã hội hóa” sẽ còn phức tạp và khó khăn hơn nữa, so với các dự án hạ tầng trước đây do Nhà nước tự thực hiện.

TBKTSG: Sau một thời gian dài chỉ chú trọng vào đầu tư công trong khi nguồn lực không đủ, quản lý hiệu quả đầu tư không tốt, nay ta có xu hướng xu hướng cổ xúy cho việc xã hội hóa, mà nổi lên gần đây là xã hội hóa các dự án hạ tầng xã hội, nhưng điều đó cũng tiềm ẩn những “bất ổn” như ông vừa nói ở trên.

Trong bối cảnh như vậy, theo ông, làm sao để sử dụng vốn nói chung cho “công bằng, minh bạch, an toàn và hiệu quả” vì “đối với nền kinh tế nói chung, đồng vốn nào cũng như nhau, không có sự phân biệt giữa vốn nhà nước hay tư nhân”?

– Trong điều kiện cắt giảm đầu tư công để phát triển các dự án cơ sở hạ tầng do thiếu hụt về ngân sách, chủ trương huy động các nguồn vốn khác từ xã hội cho mục tiêu này là hoàn toàn đúng. Vấn đề cần lưu ý trước hết ở đây là sự đa dạng hóa cách thức huy động vốn, một biện pháp để phân tán rủi ro. Chẳng hạn như không nên tập trung ở mức quá cao vào vốn tín dụng ngân hàng mà cần tăng mức sàn vốn góp của chủ đầu tư; mở rộng phát hành trái phiếu công trình và phát hành cổ phiếu trên sàn chứng khoán.

Tiếp đó là tăng cường chất lượng, hiệu quả, hiệu lực và tính kỷ luật pháp chế của các biện pháp quản trị, bao gồm quản trị tài chính, quản trị dự án và quản trị chất lượng công trình.

Ngoài ra, vì PPP nói chung và BOT nói riêng vốn là một cơ chế phức hợp cả về chính sách, pháp luật, tài chính và quản trị, nên chăng Chính phủ cần thành lập một cơ quan chuyên biệt để quản lý và chịu trách nhiệm về lĩnh vực này?

Chúng ta đều biết rằng hậu quả của núi nợ xấu ngân hàng chính là do quản trị tài chính yếu kém, việc để lọt các chủ đầu tư không đủ năng lực là do thiếu cơ chế đấu thầu minh bạch và nguyên nhân của việc các con đường cao tốc mới làm xong đã phải sửa là do thiếu sự giám sát hiệu quả cả về chuyên môn lẫn từ góc độ quản lý nhà nước. Tất cả những vấn đề trên đều đã xảy ra trong các câu chuyện của quá khứ. Do đó, cùng với việc ban hành một loạt các văn bản pháp luật mới trong thời gian qua trong lĩnh vực đầu tư, đấu thầu dự án và tài chính ngân hàng, tôi tin và hy vọng rằng các bài học kinh nghiệm đã được rút ra cho một chặng đường phát triển tiếp theo, không kém phần sôi động, của đất nước.

Mời xem thêm

PPP: tiềm năng nhưng không đơn giản

Muốn tham gia dự án PPP, nhà đầu tư phải có trên 15% vốn